Комментарии

Айдар Султанов,

руководитель представительства «Пепеляев Групп» в Республике Татарстан, канд. юрид. наук, заслуженный юрист Республики Татарстан

Получив решение и предписание антимонопольного органа, автор статьи обнаружил, что оба акта не подписаны одним из членов комиссии по рассмотрению дела. Вместо подписи отметка о том, что этот сотрудник находится в отпуске. Анализ практики подтверждает, что подобные случаи несоблюдения процессуальной формы встречаются нередко. Изучим эту ситуацию с точки зрения права.

Нормативное регулирование

Статьей 41 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) предусмотрено, что по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение, которое оформляется в виде документа, подписывается председателем и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании. В норме специально подчеркивается, что член комиссии, несогласный с ее решением, обязан подписать принимаемый акт и вправе изложить в письменной форме особое мнение, которое приобщается к материалам дела в запечатанном конверте и не оглашается.

Исходя из ч. 2 ст. 49 Закона о защите конкуренции дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия. Соответственно, только решение, изготовленное в окончательной форме, порождает правовые последствия и вступает в законную силу. Другими словами, факт подписания всеми членами комиссии резолютивной части сам по себе не имеет никакого значения, если в последующем акт не подписан в окончательной форме. С этой точки зрения резолютивная часть важна лишь для исчисления сроков для изготовления решения в полном объеме, сама по себе она не является юридическим фактом, порождающим или изменяющим правовое положение хозяйствующих субъектов. До изготовления акта в окончательной форме даже нельзя утверждать, что субъект представляет собой лицо, нарушившее антимонопольное законодательство.

В последующем именно на основании решения, изготовленного в окончательной форме, комиссия выдает предписание. При этом в ч. 4 ст. 41 Закона о защите конкуренции установлено, что «предписание… подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии». Неподписание членами комиссии не предусмотрено, равно как не установлены для этого уважительные причины.

По нашему мнению, законодатель принял все меры для того, чтобы решение и предписание были подписаны, предусмотрев, что с этой целью могут использоваться усиленные квалифицированные электронные подписи председателя и членов комиссии (ч. 7 ст. 41 Закона о конкуренции). То есть сотрудник — член комиссии, даже находясь в отпуске, может подписать эти акты дистанционно.

Обязательность подписания предписания всеми членами комиссии предусмотрена также Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации» (п. 3.160). Антимонопольным ведомством установлено, что предписание подписывается председателем и членами комиссии, присутствующими на ее заседании.

Неподписание членами комиссии законом не предусмотрено, равно как не установлены для этого уважительные причины

Арбитражная практика

Бóльшая часть судебной практики исходит из незаконности предписания ФАС России, если оно не подписано всеми членами комиссии антимонопольного органа.

Постановление ФАС ЦО от 11.10.2012 по делу № А35-14839/2011:«Со ссылкой на ч. 2 ст. 41 Закона о защите конкуренции суд отметил: указанной правовой нормой установлена обязательность подписания решения председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии. При этом наличие подписи в резолютивной части решения, обязательное в силу ч. 2 ст. 49 ФЗ „О защите конкуренции“, не освобождает председателя комиссии и ее членов от обязанности подписать мотивированное решение, в том числе в связи с нахождением в отпуске».

Как установлено судами, решение УФАС и предписание не подписано двумя участниками Комиссии, поскольку на дату изготовления решения они были в отпуске.

В соответствии с требованием ч. 2 ст. 41 Закона о защите конкуренции суды пришли к правильному выводу о том, что отсутствие подписей членов Комиссии в решении, на основании которого выдано предписание, — существенное нарушение, ставящее под сомнение объективность выводов антимонопольного органа.

Постановление АС УО от 25.03.2015 по делу № А60-8898/2014:«Форма решения должна соответствовать предъявляемым к ней требованиям, а существенное нарушение формы решения, к числу которых относится неподписание его соответствующим должностным лицом или лицами в случае коллегиального принятия решения, влечет порочность такого акта».

Установив, что решение управления не подписано председателем комиссии — заместителем руководителя управления, окружной суд пояснил: у нижестоящих инстанций не было оснований отказывать в признании недействительным решения антимонопольного органа.

При этом решение недействительно полностью вне зависимости от заявленных по делу требований.

Постановление ФАС СЗО от 13.11.2012 по делу № А13-8445/2011:«….оспариваемое предписание не подписано всеми членами комиссии антимонопольного органа, в связи с чем суд признал его недействительным, что послужило основанием для вывода суда о незаконности постановления о привлечении заявителя к административной ответственности за неисполнение этого предписания…»

Анализ ситуации

Можно ли оправдать неподписание акта ФАС России тем, что оно имеет отношение к порядку рассмотрения дела и что кворум был соблюден, а отсутствие подписи — тем, что сотрудник находится в отпуске?

Нормы о порядке рассмотрения дела и требования закона о соблюдении кворума не могут служить таким оправданием, поскольку подписание решения и предписания антимонопольного органа имеет отношение к оформлению ненормативного акта уже после того, как дело было рассмотрено, к соблюдению процессуальной формы.

С наличием кворума связана возможность комиссии начать свою деятельность, но не оформление ненормативных актов. Ни в одной норме закона не предусмотрено, что достаточно, чтобы акты подписала только часть членов комиссии.

Рассмотрение при отсутствии кворума незаконно. Но к решению и предписанию ФАС России требования однозначны: ненормативные акты антимонопольного органа должны быть подписаны всеми участвовавшими в деле членами комиссии.

Требования о соблюдении кворума не могут оправдать неподписание предписания одним из членов комиссии

До момента рассмотрения состав комиссии мог быть изменен приказом, в ходе дела могли присутствовать не все ее члены. Тем не менее законом не установлена возможность, при которой после завершения разбирательства акт антимонопольного органа подписали бы не все члены комиссии.

Безусловно, неподписание решения и предписания хотя бы одним из членов комиссии — самостоятельное основание для признания ненормативных актов незаконными.

Если сотрудник находится в отпуске, это не лишает его возможности удаленно подписать акты антимонопольного органа с помощью ЭЦП. Наделить сотрудника усиленной квалифицированной электронной подписью в компетенции работодателя, и он может выполнить это сделать, зная, что в течение 10 дней все члены комиссии должны подписать решение и предписание ФАС России.

Отпуск сотрудника находится в сфере трудовых правоотношений, а не публично-правовых и не отменяет действия публично-правовых норм. То, что член комиссии находится в отпуске, может извинить его в случае, когда стоит вопрос о привлечении его к дисциплинарной ответственности. Но это не оправдывает публично-правовой орган, который обязан организовать свою работу так, чтобы все требования закона были соблюдены.

Полагаем, никогда у суда не могло бы появиться даже мысли о том, чтобы оправдать неподписание протокола судебного заседания тем, что секретарь в отпуске. Неподписание, равно как и подписание протокола другим лицом все равно будет грубым нарушением процедуры, влекущим безусловную отмену судебного акта (п. 5 ч. 4 ст. 270 АПК РФ). Если же судебный акт, вынесенный коллегиально, не подписан хотя бы одним из членов коллегии, то он будет подлежать отмене только по этому основанию (п. 4 ч. 4 ст. 270 АПК РФ).

Процедура рассмотрения в ФАС России квазисудебная, и конституционное требование должной правовой процедуры распространяется в полной мере и на антимонопольный орган. Законодатель всегда и во всех процессуальных кодексах указывал, что несоблюдение правовой формы в виде неподписания акта лицами, участвовавшими в его принятии, — грубое нарушение закона, влекущее отмену документа.

ВС РФ также придерживается подхода о незаконности ненормативного акта вследствие его неподписания.

Позиция Верховного Суда РФ

Определение судьи ВС РФ от 07.03.2017 по делу № А24-4264/2015: «…установив, что решение от 14.09.2015 не подписано всеми принявшими его членами комиссии антимонопольного органа, пришли к выводу о наличии оснований для признания решения и выданного на его основе предписания незаконными, с чем согласился суд округа».

Определение судьи ВС РФ от 11.10.2021 по делу № А33-10385/2020: «…как указали суды, не предусмотрена возможность подписания решения комиссии лишь некоторыми ее членами…»

Определение судьи ВС РФ от 11.06.2015 по делу № А60-8898/2014: «…суд кассационной инстанции исходил из того, что оспариваемое решение антимонопольного органа не подписано председателем комиссии — заместителем руководителя управления, что влечет недействительность решения в полном объеме вне зависимости от заявленных по настоящему делу требований».

Арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 06.08.2018 по делу № А40-124857/2017 указал:«…решение УФАС России, обжалованное заявителями в ФАС России, не подписано председателем Комиссии — руководителем Управления, что является безусловным основанием для признания его незаконным и исключает легитимность вывода ответчика о том, что указанное решение не нарушает единообразие в применении антимонопольного законодательства, поскольку установленная антимонопольным законодательством процедура принятия решения очевидно входит в круг вопросов, подлежащих проверке при рассмотрении жалобы на решение территориального антимонопольного органа».

Более подробное обоснование признания незаконным акта антимонопольного органа при неподписании его одним из членов комиссии дано в Постановлении 9-го ААС от 04.05.2018 по тому же делу. С позиции суда, законодателем установлена обязанность подписания решения председателем и всеми членами комиссии, присутствовавшими на ее заседании. Форма решения, как подчеркнул Девятый арбитражный апелляционный суд, должна соответствовать предъявляемым к ней требованиям, а существенное нарушение формы решения, к числу которых относится неподписание его соответствующим должностным лицом или лицами в случае коллегиального принятия решения, влечет порочность такого акта.

Из Постановления 9-го ААС от 04.05.2018 по делу № А40-124857/2017

«В настоящем случае принятое Ивановским УФАС России решение, явившееся предметом оценки Федеральной антимонопольной службы, не подписано председателем Комиссии - руководителем Управления, что свидетельствует о незаконности решения Ивановского УФАС России.

Следует отметить, что предусмотренная законодательством высокая детализация процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства обусловлена широким спектром охраняемых антимонопольными нормами общественных отношений, соответственно, широким объемом полномочий антимонопольного органа, а также особой тяжестью негативных последствий для лица, совершившего нарушение в сфере антимонопольного регулирования, и призвана упорядочить процедуру доказывания состава допущенного в этой сфере правонарушения и принятия окончательного решения в целях обеспечения гарантий лица, в отношении которого ведется производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Следовательно, принятие окончательного решения, не оформленного надлежащим образом (не подписанного председателем Комиссии), является существенным нарушением, влекущим признание ненормативного акта незаконным.

Данная правовая позиция соотносится с выводами Верховного Суда РФ, содержащимися в том числе в судебных актах по делам № 303-КГ17-378, № 309-КГ15-5919.

При этом наличие подписи в резолютивной части решения, обязательное в силу положений ст. 49 Закона о защите конкуренции, не освобождает председателя Комиссии и членов Комиссии от обязанности подписывать мотивированное решение, и не влечет вывод о законности мотивированного решения, не подписанного председателем Комиссии.

…Решение Ивановского УФАС от 02, обжалованное заявителями в ФАС России, не подписано председателем Комиссии — руководителем Управления, что является безусловным основанием для признания его незаконным и исключает легитимность вывода ответчика о том, что указанное решение не нарушает единообразие в применении антимонопольного законодательства, поскольку установленная антимонопольным законодательством процедура принятия решения очевидно входит в круг вопросов, подлежащих проверке при рассмотрении жалобы на решение территориального антимонопольного органа.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение ФАС России не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителей, что в силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ влечет признание данного ненормативного акта недействительным».

Поскольку законом предусмотрено обязательное подписание решения и предписания всеми членами комиссии и нет исключений из этого требования, ненормативные акты, не подписанные хотя бы одним членом комиссии, являются незаконными и подлежат отмене.

К сожалению, на практике суды не всегда воспроизводят эти подходы. Так, Арбитражный суд Московского округа на приведенные доводы не выдвинул ни одного контрдовода, просто умолчав, что они имеются в деле (№ А40-134524/22-2-702).

Процитированная нами практика ВС РФ представляла собой «отказные» определения, и ни одного дела до настоящего времени в СКЭС не передавалось, хотя довод о неподписании ненормативного акта всеми членами комиссии нередок.

На наш взгляд, поставленный в статье вопрос — не о несоблюдении мелкой формальности, а о законности. Если воспринимать наличие всех подписей как формальность, это обесценивает роль каждого из членов и вообще института комиссии как обеспечивающего непредвзятое и справедливое рассмотрение дела.

Ненормативные акты, не подписанные хотя бы одним членом комиссии, являются незаконными и подлежат отмене

Опубликовано в журнале Конкуренция и право, 2023.№5. С. 53-60

Источник: https://cljournal.ru/nomer77/

https://www.pgplaw.ru/analytics-and-brochures/articles-comments-interviews/nepodpisanie-resheniya-i-predpisaniya-melkaya-formalnost-ili-vopros-zakonnosti-/

Прочитавших: 806

Топ-5 самых читаемых Новостей за последние 30 дней:

Новости

Россия ввела персональные санкции против английской юридической фирмы Fieldfisher, которая никогда не работала в России  [868]

К команде юридической фирмы «Томашевская и партнеры» присоединилась Вероника Варшавская, которая возглавит практику по работе с ЗПИФАми и управляющим компаниями  [702]

Практика семейного права и наследственного планирования BGP Litigation поддержала pro bono пострадавших в «Крокус Сити Холле»  [640]

Verba Legal сопровождала сделку по покупке X5 фабрики готовой еды в Ленинградской области. Сумма сделки оценивается в 1 млрд рублей.  [535]

К команде «Томашевская и партнеры» присоединилась Круглова Людмила, которая возглавит комплексную практику «Структурирование и корпоративные налоги».  [414]