Комментарии

Государственной Думой РФ в третьем чтении принят Законопроект[1], которым внесен ряд серьезных изменений в условия вовлечения объектов культурного наследия (далее также – ОКН) в концессионные соглашения, соглашения о ГЧП и МЧП[2], договоры аренды. Законопроект был внесен в Государственную Думу РФ еще в 2018 году, однако за время рассмотрения почти полностью «переродился». Рассмотрим, какие ключевые изменения вносятся в законодательство и какой эффект на рынок ГЧП они могут оказать.

1. Изменения в регулирование концессионных соглашений

Новыми правилами предусматривается два варианта вовлечения объекта культурного наследия в периметр концессионного проекта.

1 вариант – вовлечение в качестве объекта концессионного соглашения. Так, в перечень возможных объектов концессионного соглашения введены «неиспользуемые ОКН, включенные в Единый государственный реестр ОКН (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также – реестр), и находящиесяв неудовлетворительном состоянии». Для таких объектов в Закон о концессионных соглашениях[3] вносятся специальные положения в виде главы 4.2.

2 вариант – включение в состав иных объектов концессионных соглашений. Предусмотрено, что в состав иных объектов концессионных соглашений может входить (1) имущество, являющееся ОКН, включенным в реестр и находящимся в неудовлетворительном состоянии; (2) имущество, являющееся выявленным ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии. Отметим, что в этом случае законодатель не указывает, что такое имущество должно быть «неиспользуемым».

Важно отметить, что перечень объектов концессионного соглашения, хоть и является закрытым, но и ранее не ограничивал возможность заключения концессионных соглашений в отношении ОКН. Дело в том, что перечень объектов концессионного соглашения сконструирован по целевому назначению объектов, а статус объекта культурного наследия определяет специальный правовой режим, но не ограничивает целевое использование объекта. Так, статус объекта культурного наследия могут иметь и объекты образования, и объекты туризма, и объекты здравоохранения, и даже объекты портовой инфраструктуры и гидротехнические сооружения. Кроме того, широкое определение термина реконструкция, предусмотренное в Законе о концессионных соглашениях, позволяло включать в его состав и работы по приспособлению ОКН для современного использования[4].

Практика заключения концессионных соглашений в отношении ОКН также существовала. Яркими примерами являются проекты в отношении зданий каретного сарая и ткацкого корпуса усадьбы Полотняный Завод в Калужской области[5], санаторно-курортного комплекса, в том числе объекта культурного наследия регионального значения, «Санаторий «Кисловодск»[6], гостинично-досугового комплекса в Зеленогорске, в состав которого вошли ОКН «Дом купца Елисеева» и «Дача Кинга»[7].

Новое регулирование, вводимое Законопроектом, вызывает ряд вопросов.

Возможно ли вовлечение в концессию ОКН, находящихся в удовлетворительном состоянии?

Исходя из новой редакции, становится неочевидно, допускается ли теперь заключение концессионного соглашения в отношении объектов культурного наследия, не имеющих статус находящихся в неудовлетворительном состоянии. Данный вопрос обретает особую актуальность в свете того, что Законопроектом были изменены правила отнесения объекта к ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии, в сторону ужесточения требований к таким объектам. Более того, как об этом будет сказано далее, для концессионных соглашений установлены ещё более строгие требования – можно будет вовлекать в концессию только ОКН, находящиеся фактически в аварийном состоянии или состоянии, близком к аварийному.

Включаются ли работы по сохранению ОКН в состав создания (реконструкции) объекта концессионного соглашения?

По общему правилу в предмет концессии на инвестиционной стадии входит создание и (или) реконструкция объекта соглашения. Для новых объектов концессий Законопроект предусматривает отдельный предмет концессии, включающий на инвестиционной стадии только работы по сохранению ОКН[8] (не указывая, как они соотносятся с созданием и реконструкцией объекта концессии). Таким образом, Законопроект фактически разграничивает создание/ реконструкцию объекта концессионного соглашения и работы по сохранению ОКН. Такой подход приводит к риску невозможности применения к работам по сохранению ОКН положений, предусмотренных в отношении создания и реконструкции, в том числе к риску невозможности направлять капитальный грант и плату концедента на работы по сохранению ОКН, возмещать при досрочном прекращении концессии расходы на работы по сохранению ОКН. Отметим, что в Законопроекте, принятом в первом чтении, был отражен более корректный подход, –  работы по сохранению ОКН включались в определение реконструкции.

Какие виды ОКН (по целевому назначению) могут вовлекаться в концессии?

Как отмечалось выше, действующая логика определения объектов концессионных соглашений исходит из их целевого назначения. Такое регулирование предусмотрено в связи с тем, что эксплуатация объекта соглашения является одной из основных обязанностей концессионера. ОКН же по целевому назначению могут отличаться – бывают, например, ОКН-многоквартирные дома, ОКН-магазины, ОКН-торговые центры, ОКН-административные здания. В Законопроекте нет ограничений на вовлечение таких ОКН в концессии и нет каких-либо условий относительно их целевой эксплуатации.

Также неясно, как будет определяться и подтверждаться факт неиспользования ОКН, для вовлечения таких объектов в концессию.

Кроме того, вводится положение, согласно которому не допускается изменение целевого назначения объекта образования, культуры, спорта, объекта, используемого для организации отдыха граждан и туризма, иного объекта социально-культурного назначения, входящего в состав ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии, являющегося объектом концессионного соглашения[9]. С учетом того, что по действующему регулированию в отношении всех объектов не допускается изменение целевого назначения реконструируемого объекта соглашения, определенного решением о заключении концессии, не очевидно, какую мысль закладывал законодатель в новое специальное положение для объектов культурного наследия.

2. Изменения в критерии и порядок определения ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии

Ранее к полномочиям Правительства РФ было отнесено утверждение критериев ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии, такие критерии были утверждены[10]. Согласно поправкам, сами критерии теперь будут определены на уровне закона, а Правительство РФ должно будет утвердить порядок отнесения объектов к ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии, включая порядок принятия такого решения.

Для принятия соответствующего решения по новым правилам необходимо:

1. наличие не менее трех из следующих критериев:
2. утрата элементов систем инженерно-технического обеспечения (электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения);
3. деформация фундамента, цоколя и (или) отмостки;
4. горизонтальные и (или) вертикальные сквозные трещины
   в стенах;
5. прогиб или нарушение покрытия кровли либо ее отсутствие;
6. деформация перекрытий или их отсутствие;
7. отсутствие заполнения дверных и (или) оконных проемов; либо
8. наличие одного из следующих критериев:
9. частичная или полная утрата элементов несущих строительных конструкций (фундамента, стен, перекрытий, крыши и других), не позволяющая надлежащим образом эксплуатировать объект культурного наследия целиком;
10. горизонтальные, вертикальные, продольные, диагональные
    и (или) поперечные сквозные трещины в несущих строительных конструкциях по всей длине (высоте или ширине) таких конструкций;
11. общее состояние объекта культурного наследия, характеризующееся снижением до недопустимых уровней надежности здания, строения или сооружения, прочности и устойчивости несущих строительных конструкций и основания и свидетельствующее об исчерпании несущей способности и опасности обрушения таких здания, строения или сооружения.».

Таким образом, согласно новым правилам, наличие, к примеру, горизонтальных и (или) вертикальных сквозных трещин в стенах, которые не являются несущими, либо трещин в несущих конструкциях, которые локализованы и не прослеживаются по всей длине (высоте, ширине), будет недостаточно для признания объекта культурного наследия ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии. По сравнению с действующими критериями новое регулирование сужает возможности для отнесения объекта к ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии.

Эти поправки повлияют не только на концессионные соглашения, но и на договоры аренды неиспользуемых ОКН, находящихся в неудовлетворительном состоянии, относящихся к федеральной собственности.

При этом для вовлечения ОКН в концессию необходимо обязательное наличие одного из критериев, предусмотренных в п. b) выше. То есть требуется более серьезное разрушение здания, нежели для случая вовлечения ОКН в договор аренды.

Также важным нововведением является обязательность принятия решения об отнесении ОКН, к находящимся в неудовлетворительном состоянии. По действующему регулированию отдельное решение не требуется, достаточно соответствия ОКН определенным критериям. Обратим внимание, что по логике новых правил такое решение должно отдельно отменяться после выполнения работ по сохранению ОКН. При этом формально Правительству РФ даны только полномочия на определение порядка принятия такого решения, но не порядка его отмены.

3. Иные поправки, внесенные Законопроектом

Законопроектом прямо исключена возможность вовлечения ОКН, включенного в реестр, и выявленного ОКН в соглашения о ГЧП и соглашения о МЧП. Любопытно, что в пояснительной записке к Законопроекту высказывалось положительное мнение об этих механизмах.

Законопроектом внесены и иные изменения, касающиеся вовлечения ОКН, – в том числе добавлены существенные условия концессии, требования к критериям конкурса, проч. В случае работы с объектами культурного наследия рекомендуется ознакомиться со всеми поправками.

1. Основные выводы

Законопроект внес отдельные положительные нововведения:

1. К ним можно отнести закрепление за концессионером/частным партнером обязанности по выполнению охранного обязательства, – по действующему регулированию такая обязанность оставалась за собственником ОКН.
2. Также кажется удачной поправкой принятие решения об отнесении объекта к ОКН, находящимся в неудовлетворительном состоянии, вместо простого соответствия критериям неудовлетворительного состояния, которое не фиксируется подтверждающим документом. При этом с учетом вступления в силу Законопроекта в течение 30 дней после дня его официального опубликования важно оперативно принять акт Правительства РФ, устанавливающий порядок принятия такого решения.

Однако по предварительным оценкам большая часть положений Законопроекта либо негативно скажется на вовлечении ОКН в концессии, либо никак не повлияет на их вовлечение. Заключение соглашений о ГЧП и МЧП в отношении ОКН, как мы указали выше, и вовсе теперь под запретом. Также уже можно предсказать, что реализация Законопроекта вызовет множество вопросов – часть из них освещена в этом документе. Представляется, что без разъяснений уполномоченных органов не обойтись.

Отдельно отметим, что целью принятия Законопроекта, согласно пояснительной записке, являлось создание правовых условий для максимального вовлечения инвесторов в сферу сохранения и восстановления ОКН путем заключения концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве и муниципально-частном партнерстве.

Эту цель нельзя не поддержать. Однако при корректировке законодательства важно обеспечивать качественную интеграцию новых положений в существующее законодательство, с учетом особенностей изменяемого законодательства и практики его применения. В данном же случае вносимые изменения могут привести к последствиям, прямо противоположным целям Законопроекта[11]. Часть вопросов потенциально может быть снята через разъяснения уполномоченных органов, содержащие толкование Законопроекта. Однако есть высокая вероятность того, что по некоторым вопросамразъяснений будет недостаточно ибез внесения изменений в законодательство все новые риски снять не удастся.

[1]Законопроект № 589491-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (об отнесении объектов культурного наследия к объектам концессионных соглашений)», https://sozd.duma.gov.ru/bill/589491-7

[2]Соглашения, заключаемые на основании Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[3] Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

[4]Через «иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения», предусмотренные в термине реконструкция, см. ч. 3 ст. 3 Закона о концессионных соглашениях.

[5]Приказ Министерства экономического развития Калужской области от 17.07.2012 № 549-п.

[6]Распоряжение Правительства Ставропольского края от 21.10.2019 № 446-рп.

[7]Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2020 № 1151.

[8]Согласно ч. 1 ст. 53.3, предлагаемой к внесению в Закон о концессионных соглашениях Законопроектом.

[9] Ч. 3 ст. 53.3 Закона о концессионных соглашениях в новой редакции.

[10]Постановление Правительства РФ от 29.06.2015 № 646 «Об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии».

[11]В случае одобрения Законопроекта Советом Федерации и подписания Президентом РФ.

Прочитавших: 323

Топ-5 самых читаемых Новостей за последние 30 дней:

Новости

Рейтинг российских юристов: лучшие по праву 2024  [869]

АБ ЕПАМ при поддержке АЮР объявляет конкурс для студентов, показавших лучшие результаты в VIII Всероссийском правовом диктанте  [647]

Андрей Корельский награжден серебряной медалью Министерства юстиции Российской Федерации «За содействие»  [507]

VERBA LEGAL завершила сопровождение сделки по продаже 22% акций одного из лидеров золотодобычи в России  [191]