Кодекс РФ об административных правонарушениях, принятый Государственной Думой РФ 20 декабря 2001 г., вступит в действие 01 июля 2002 г., и с этого же времени утратят силу ряд статей и глав ныне действующего Таможенного кодекса РФ.

В соответствии с Законом РФ №196-ФЗ от 30.12.2001 «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» (далее КоАП РФ), следующие положения Таможенного кодекса РФ (далее ТК РФ) утратят силу с 01.07.2002 г.: статьи 230-289, 291-299, 306-366, 368, главы 49-51 раздела Х и глава 63 раздела ХIV. Это достаточно объемный массив правовых норм, определяющий виды нарушений таможенных правил (далее НТП) и устанавливающий порядок ведения производства по таким делам, порядок их рассмотрение и наложения взысканий. По сути, все эти нормы будут заменены с 1-го июля положениями нового КоАП РФ.

Чтобы оценить принципиальную новизну норм КоАП РФ, влекущую за собой упразднение норм таможенного законодательства, а также практическое значение этого события для непосредственных участников таможенных правоотношений, обратим свой взгляд на еще действующий закон в его историческом аспекте.

Итак, Таможенный кодекс РФ, принятый Верховным Советом РФ 18.06.1993 г., вступил в силу в большей своей части 01 января 1994 г. Принятие данного акта было объективно предопределено, так как либерализованные к началу 90-х годов внешнеэкономические отношения активно развивались и требовали более четкого нормативного регулирования. Принятие кодифицированного акта было призвано положить конец определенной нормативно-правовой неразберихе, царившей в области таможенного дела на этапе становления рыночных отношений. С данной задачей кодекс, в принципе, справился. Однако, не давая юридическую оценку ТК РФ как нормативно-правовому акту, его недостаткам и пробелам, которые в целом восполнялись путем принятия многочисленных подзаконных актов Правительства и Государственного таможенного комитета РФ, обратим свое внимание на такие проблемы, с которыми неизбежно столкнулись все участники таможенных правоотношений: импортеры, экспортеры, транспортные компании, декларанты и, конечно же, сами таможенные органы.  Речь пойдет об основных принципах административной ответственности, закрепленных в ТК РФ, о порядке возбуждения и ведения производства по делам о НТП, и порядке наложения административных взысканий (Раздел Х, главы 38-51 ТК РФ), действующих вот уже более девяти лет и доживающих в настоящее время свои последние месяцы.

Следует отметить, что в ТК РФ законодателем был продемонстрирован двоякий подход к вопросам ответственности по делам о НТП. Это нашло свое отражение, во-первых, в порядке и сроках производства по делам о НТП (таможенных расследований), а во-вторых, в принципах наложения самих административных взысканий. С одной стороны, это довольно суровый порядок по отношению к тем лицам (физическим и юридическим), деятельность которых становится предметом таможенного расследования, с другой стороны, весьма неопределенный в части, касающейся сроков проведения таких расследований и порядка наложения административных взысканий таможенными органами РФ. Начнем с того, что ТК РФ вообще не устанавливал общий срок давности для привлечения к ответственности за совершение таможенных правонарушений, так как все процессуальные сроки начинали течь с момента обнаружения таких правонарушений таможенными органами и составления протокола. Фактически это означало, что таможенные органы, в рамках своей компетенции, были вправе проводить проверки деятельности предприятий, организаций и физических лиц за любой период времени (на практике, как правило, за 3-5 лет), и в случае обнаружения таможенного правонарушения, возбуждать дело о НТП, ограниченность срока ведения которого также являлась весьма условной. Такое утверждение справедливо, несмотря на то обстоятельство, что ст. 292 ТК РФ устанавливала срок производства по делу о НТП, которое должно было быть закончено не позднее, чем в месячный срок с момента заведения, но при этом, данный срок мог  быть «продлен … в пределах сроков наложения взысканий, предусмотренных статьей 247 ТКРФ». Вот именно эта отсылка к ст. 247 ТК РФ и перечеркивала всю определенность по срокам и открывала перед таможенными органами неограниченные временные перспективы для ведения производства по делам о НТП. Поясним, что имеется в виду: ст. 247 ТК РФ устанавливает сроки наложения взысканий, в пределах которых, соответственно, и должно вестись производство по делам о НТП. Для таких видов взысканий, как предупреждение, штраф и отзыв лицензии или квалификационного аттестата устанавливался срок наложения - не позднее шести месяцев (для физических лиц – не позднее двух месяцев) со дня обнаружения правонарушения, что же касается трех других видов взысканий: конфискация товаров и транспортных средств – непосредственных объектов правонарушения, взыскание стоимости товаров и транспортных средств, конфискация транспортных средств, на которых перевозились непосредственные объекты правонарушения, то они могут налагаться (!) независимо от времени совершения или обнаружения правонарушения и независимо от того, являются они основными или дополнительными (ч. 2ст. 247 ТК РФ). Таким образом, если для наложения взысканий, предусмотренных п.п. 1-3 ст. 242 ТК РФ, существует предельный срок их применения, и таким образом, предельный срок ведения производства по делам о НТП, то взыскания, установленные п.п. 4-6 ст. 242 ТК РФ, могут налагаться бессрочно и,таким образом, предельного срока для ведения таможенных расследований по делам о НТП, квалифицируемым по статьям, предусматривающим именно эти виды взыскания, фактически не существует (формально срок производства по делу о НТП продлялся вышестоящим таможенным органом вплоть до полного завершения необходимого расследования). Итак, основной вывод, который можно сделать: для возбуждения производства по делам о НТП и привлечения к ответственности срок давности не установлен, а срок ведения таможенного расследования по определенным категориям  дел о НТП вообще не ограничен.

Для участников таможенных правоотношений - лиц (физических и юридических), привлекаемых к ответственности в соответствии с ТК РФ, практически это означало следующее:

Глава 39 ТК РФ «Виды нарушений таможенных правил и ответственность за эти нарушения» содержит порядка сорока статей, устанавливающих виды правонарушений и меры ответственности за их совершение. Приблизительно половина статей этой главы ТК РФ содержат в своей санкции только основные взыскания, другая половина (около двадцати статей) предусматривает применение к правонарушителям как основного, так и дополнительного взыскания. Причем, в некоторых из таких статей сочетаются взыскания, применяемые не позднее 6 месяцев со дня обнаружения правонарушения (как правило, основные) и взыскания, срок применения которых не ограничен (как правило, дополнительные). Поэтому практика ведения таможенных расследований по таким категориям дел, как предусмотренные ст.254 ч.1, ст. 271, 273, 274, 276 , 277, 278, 279 ч.1, 280, пошла по пути ведения долгосрочных (более шести месяцев) расследований, в ходе которых истекали сроки (6 месяцев) для наложения основных взысканий (например, штрафов), и тогда, таможенные органы, руководствуясь положениями ст. 247, а также ссылаясь на отсутствие в ТК РФ прямого запрещения на применение дополнительных взысканий в отрыве от основных, налагали на правонарушителей только дополнительные взыскания, срок применения которых, как уже отмечалось, не ограничен. В результате, таможенные расследования по делам о НТП, совершенным, допустим в 1996 г., возбуждались в 1998 г., а постановления о привлечении к ответственности выносились только в 2000 году. Такое положение дел, не только лишало лиц, привлекаемых к административной ответственности в соответствии с ТК РФ, возможности защищать свои права и законные интересы в полном объеме, но и наносило, зачастую, непоправимый вред их хозяйственной деятельности. Так, самым распространенным видом дополнительных взысканий, применяемым отдельно от основного, стало взыскание стоимости товаров и транспортных средств (что, в свою очередь, было обусловлено массовостью определенных видов правонарушений, таких как «выдача без разрешения, утрата или недоставление в таможенный орган товаров и транспортных средств» - ч.1 ст. 254 ТК РФ). Стоимость таких «товаров и транспортных средств», которая и взыскивалась таможенными органами,  составляла десятки и сотни тысяч долларов США, поэтому нести бремя столь запоздалой и не всегда справедливой ответственности было по силам далеко не всем участникам таможенных правоотношений.

С учетом изложенного, можно с уверенностью говорить о том, что в вопросах административной ответственности ТК РФ резко контрастировал с действующим административным законодательством, в частности, с КоАП РСФСР, на который, тем не менее, делались определенные ссылки в тексте Таможенного кодекса. При этом, основной аргумент в пользу принципов, установленных ТК РФ, был следующим: основными субъектами таможенных правоотношений и административной ответственности по делам о НТП являются юридические лица, к которым не применимы классические принципы административной ответственности физических лиц, закрепленные в КоАП РСФСР. Тем самым, ТК РФ установил принципиально новый подход к вопросам ответственности, которая при всей специфичности таможенных правоотношений, тем не менее, являлась ответственностью административной.

Между тем «неактуальный» в новых общественно-экономических условиях КоАП РСФСР предполагал довольно строгое регулирование в отношении:

сроков давности для привлечения лиц к административной ответственности;

сроков производства и рассмотрения дел об административных правонарушениях;

сроков для наложения административных взысканий.

Так, административные взыскания могли налагаться не позднее 2 месяцев со дня совершения правонарушения, и лишь при длящемся правонарушении - не позднее 2 месяцев со дня его обнаружения), при этом применение мер административной ответственности по истечении таких сроков не допускалось. В этих же временных рамках должны были рассматриваться все дела об административных правонарушениях, если для их рассмотрения не были установлены иные, как правило, более сокращенные сроки. Кроме того, возможность продления сроков производства по делам об административных правонарушениях в КоАП РСФСР вообще не предусматривал. Базисным для вопросов ответственности являлся также и принцип «за одно правонарушение может быть  наложено основное либо основное и дополнительное взыскание» (ст. 25 ч.2), и третьего – «дополнительное без основного», как мы видим, не дано.

Итак, с 01 июля 2002 г. новый КоАП РФ введет общий порядок для ведения дел об административных правонарушениях, назначения наказаний и обжалования решений административных органов и судов. Что же измениться в регулировании применительно к таможенным правоотношениям? В новом КоАП законодателем учтена специфика отдельных видов правоотношений, в том числе таможенных, и сделаны отдельные исключения из общего порядка.  Так, Статья 4.5. «Давность привлечения к административной ответственности» устанавливает, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение таможенного законодательства Российской Федерации по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Что же касается общего принципа назначения административных наказаний, то здесь, также как и в старом КоАП: «за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности» (п.3  Статьи 3.3.).

В вопросах административного процесса появилась явная новелла: разделение момента составления протокола об административном правонарушении и момента начала административного расследования (напомним, что ранее моментом начала административного расследования считался именно момент составления протокола). Так,  Статья 28.5. устанавливает, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, однако в случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные Статьей 28.7 настоящего Кодекса. Поэтому в случае, если после выявления административного правонарушения в области «таможенного дела» осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование, которое может занять один месяц, а в исключительных случаях указанный срок может быть продлен «по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа» до шести месяцев (п.п. 1, 5 Статьи 28.7). По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Таким образом, новый КоАП устанавливает не только срок давности для привлечения к административной ответственности по делам о НТП (срок наложения административных наказаний) - один год со дня совершения правонарушения (при длящемся правонарушении – один год со дня обнаружения), но и предельный срок производства всех процессуальных действий в рамках таможенного расследования – шесть месяцев (п.5 Статьи 28.7).

Итак, с 01 июля 2002 г. практика ведения многолетних таможенных расследований должна отойти в прошлое, а таможенные органы будут поставлены перед необходимостью овладения новыми приемами и технологиями ведения таможенных расследований в более динамичном режиме. В связи с введением в действие КоАП РФ, появятся такие новые понятия, как «вина юридического лица», а  также произойдут определенные изменения и в размерах административной ответственности по отдельным видам о НТП (Глава 16 КоАП РФ). Насколько жебыстро таможенные органы РФ смогут адаптироваться к новым условиям работы по обнаружению таможенных правонарушений и ведению таможенных расследований, какие последствия происходящих перемен - позитивные или негативные будут преобладать в правоприменительной практике, и как все это отразится на непосредственных участниках таможенных правоотношений, как обычно, покажет время. Пожелаем им всем удачи.

 

Июнь 2002 г.

 

 

Милада Аристархова

адвокат

Коллегия адвокатов г. Москвы

 

Тел./факс: (095) 118-8588

e-mail: milada@bk.ru

GSM: 8 (902) 634-1283