| | Политические нормы существуют не только в международном праве. Что касается международного права, то наличие в нем политических норм признается незначительным числом отечественных ученых-юристов, одним из ярчайших представителей которых является И.И. Лукашук. Помимо него этой проблемой занимался и в конце концов пришел к убеждению о наличии политических норм в международном праве Г.М. Даниленко. Нельзя забывать и о том, что российские ученые и раньше изучали этот вопрос. Так, например, профессор Московского университета Л.А. Камаровский, рассматривая источники международного права, к договорам как источникам международного права добавлял решения конгрессов, оценивая последние как политические решения, которые должны приниматься с согласия каждого заинтересованного государства, по вопросам же права решения могут быть приняты большинством голосов.
Кроме Л.А.Камаровского, данной теме уделял пристальное внимание профессор Варшавского университета А.К.Бялэцкий. В своей работе О значении международного права и его материалов А.К.Бялэцкий делит международные договоры на юридические и политические, те, которые имеют целью определить фактические ( политические в первую очередь) интересы государства и те, которые определяют исключительно правовые начала между государствами и заявляет, что только второго рода договоры могут по своему предмету считаться материалами международного права настолько, насколько ими решаются известные юридические вопросы.
Приведенные примеры ясно показывают, что эта тема не нова, но к настоящему времени она не получила в науке окончательного разрешения. Две противоположные точки зрения существуют. Количественный, но не качественный, перевес на стороне тех исследователей, кто не признают за политической нормой институционного значения, среди них С.А. Малинин. Необходимо признать, что считал недоказанным наличие политических норм в международном праве и Г.И. Тункин.
Прежде чем перейти к непосредственному анализу политических норм в международном праве, следует для сравнения обратиться к смежным отраслям права. В качестве иллюстрации я избрал конституционное право, так как в некоторых европейских странах (скажем в Германии, многие авторы, в частности П.Кирххоф и Й.Изензее) конституционное право называют правом политическим. На мой взгляд, в этой дихотомии есть свой резон, в то же время, одновременно нельзя не признать и то, что из за множественности значений слова политический этот термин в различных контекстах может приобретать разный смысл. Тем не менее, когда говорят о политическом праве как синониме права конституционного в первую очередь стремятся выделить присущее конституционному праву особое свойство, благодаря которому оно содержательно отличается от других отраслей права. Это свойство стремится к тому, что приобрести признаки государственного начала, т.е. стремление к власти и влиянию на определение общей воли, самоутверждение, самосохранение государства и его руководящую роль в политико-правовом процессе. Политика при этом представляется как первооснова права, а право - как продукт и инструмент политики. Политика и право взаимодействуя противостоят друг другу и поэтому не могут быть отделены друг от друга абсолютно. В конституционном государстве нет свободной от права политики. Государство находит в праве порядок, а право в государстве - власть, которую оно утверждает. Связанность государственной власти законом в значительной мере является самоограничением, что и присуще конституционному государству как государству правовому. В праве оно обретает смысл своего существования. Между тем и право, прежде всего в лице конституции, служит государству при осуществлении им политических целей. Необходимой целью конституции является ее интегрирующая роль, которая в свою очередь может привести к экспансии конституционного права и как следствие этого консервации политической жизни, свертыванию демократических свобод, перемещению государственной власти из парламента и правительства в судебные инстанции. Если политическая борьба за власть путем юридизации вытесняется из парламентских учреждений, то она в юридической форме должна вернуться на круги своя как борьба за интерпретацию конституционного прав. Вольное обращение с конституцией, как и консерватизм ее толкования, приводят к дестабилизации политического процесса. Вот почему конституция должна найти средний путь между Сциллой юридизации и Харибдой политизации.
Нормы конституционного права обусловливаются природой тех предметов, которые они регулируют. Поэтому правильным представляется утверждение, согласно которому конституционное право является правом политическим - компромиссным правом.
Особенно актуальным такое понимание данного вопроса является для международного права. Так как международные отношения носят преимущественно политический характер. Поэтому их регулирование неизбежно обладает той же природой. Политическое регулирование - стержень всех иных видов международного регулирования. Все виды норм, регулирующих отношения между государствами, в большей или меньшей степени носят политический характер. Именно поэтому существует и особая группа норм в международном праве, политических норм, обладающих особым механизмом действия, специфическими средствами регулирования.
По своей природе политические нормы представляют согласованную волю государств. От норм международного прав политические нормы отличаются тем, что согласовав содержание правила, государства придают ему не юридически, а политически обязательную силу. Политические нормы существуют в ясно выраженной форме, например в декларациях, совместных заявлениях, коммюнике, резолюциях международных организаций, а также в форме неписаных правил итак называемых правил игры . Санкции при нарушении политических норм заключаются в отрицательной реакции государства и международных организаций на нарушение этих норм.
Профессор А. Малинтопи отмечает, что трудно провести различие между санкцией, направленной на выполнение юридического обязательства, и давлением, направленным на обеспечение политического обязательства. Польский профессор В. Моравецкий, мнение которого в своем учебнике по международному праву приводит И.И. Лукашук , совершенно правильно, на мой взгляд утверждает, что политические нормы оказываются сплошь и рядом более действенными и более скрупулезно соблюдаемыми, нежели такие правовые нормы, которые возникают в результате формального соглашения .
Структура политической нормы абсолютно идентична структуре любой другой норме права. Единственным признаком, которым не обладает политическая норма, является отсутствие ее юридической обязательности. Именно юридическая обязательность нормы международного права - та главная особенность, которая отличает их от других социальных норм, функционирующих в межгосударственной системе. А там, где есть юридическая обязательность, там есть и санкции, применяемые к правонарушителям международного права.
Специфика международных отношений такова, что сами субъекты международного права вынуждены сами выполнять роль гаранта принятых норм. Именно поэтому институт санкций, по общему мнению, является слабым местом в международном праве. В то же время совершенно очевидно, что от ответа на этот вопрос зависит признание норм международного права правовыми или нет, скажем, моральными, политическими, нормами здравого смысла. В этом случае, если обычно коэффициент полезного действия от международно-правовых санкций не велик, то возникает вопрос оправданы ли колоссальные материальные затраты государств на разработку, принятие, реализацию и последующий контроль за соблюдением международно-правовой нормы. Не эффективнее ли отдельные объекты международно-правового регулирования регулировать не международной нормой в формально-юридическом ее понимании, а политической нормой, которая не закрепляет обязательства сторон в строго юридическом смысле этого слова, а воспользоваться помощью политической нормы. В этой связи необходимо заметить, что у субъекта международного права, обращающегося за содействием к политической норме, несмотря на видимое многообразие политических форм средств не много. Все их многообразие можно свести к следующим видам:
1. Политические договоренности заключенные в письменной форме.
2. Устные политические договоренности.
3. Правила игры.
4. Резолюции международных организаций.
Проиллюстрируем действие каждого вида политических норм в том порядке, в котором мы их назвали.
1.Письменные политические договоренности играют исключительно важную роль в системе политических норм. Природа международных отношений такова, что подавляющее число переговоров происходит за закрытыми дверями, препятствующими проникновению постороннего в существо обсуждаемого вопроса. В этой связи возможны ситуации, когда по ряду причин достижение договоренности по отдельному вопросу среди большинства стран невозможно. Лучшее, на что могут пойти в этом случае партнеры по переговорному процессу, - это принятие на себя политических заявлений и деклараций, коммюнике, совместных заявлений. Политические нормы данного вида положительно себя проявили в период после Второй мировой войны. Политические акты сыграли важную роль в деле прекращения холодной войны, проложили путь к разрядке. Достаточно вспомнить комплекс советско-американских, советско-французских и других деклараций, проложивших путь к Общеевропейскому Совещанию в Хельсинки 1975 г.
Думаю еще у многих на памяти Совещания коммунистических и рабочих партий, решения которых не были юридически обязательными для государств, делегаты которых участвовали в создании данных политических норм. Но ни для кого ни секрет, что данные политические нормы являлись результатом единой согласованной воли государств, коммунистические и рабочие партии которых по конституции являлись руководящими и направляющими политическими силами своих стран . Думаю, что не всеми забыто то полуофициальное наименование, которым пользовался Генеральный секретарь и члены политбюро в целом - Политическое руководство страны. С точки зрения смысла написания данной статьи подобное не кажется ни только анахронизмом, а является дополнительным аргументом в пользу политических норм.
2. Устные политические договоренности являются на первый взгляд странным публично-правовым феноменом. Но если рассматривать данное явление с гражданско-правовой точки зрения, то все становится на свои места. Устная политическая договоренность имеет сходную природу с гражданско-правой сделкой, заключаемой в устной форме. Разница состоит в том, что субъектами устной политической договоренности выступают должностные лица, облеченные властными полномочиями, за которыми стоят целые народы, огромные материальные ресурсы. Проблема состоит в том, что в случае нарушения одной из сторон своих обязательств по договоренности (по сделке), практически не существует правомерных средств для привлечения неисправного контрагента к выполнению своих обязательств. Ярким и кошмарным примером действия данного вида политической нормы служит наше недавнее прошлое, результаты которого все сильнее и настойчиво воздействуют на нас с Вами. Прежде всего имеется ввиду позиция бывшего руководства СССР и РФ по вопросу объединения Германии. В обмен на согласие СССР на быстрое объединение двух Германий - западной и восточной, США в лице своих президентов давали руководству СССР устные гарантии о нерасширении блока НАТО на Восток, а руководители Западной Германии в обмен за объединение готовы были всерьез и надолго отказаться от сотрудничества с блоком НАТО. Советский президент поверил, а в итоге: Германия едина, Советский Союз расчленен на ряд самостоятельных государств, НАТО расширяется и даже более того, уже в недалеком будущем альянс готов принять в свои ряды некоторые бывшие советские республики. Еще десятилетие назад, сама по себе идея о том, что в НАТО настойчиво будут проситься бывшие республики СССР казался безумным по основанию. Советская и российская дипломатия настолько легкомысленно относилась к устным политическим договоренностям насколько пренебрегала элементарными юридическими средствами контроля в международном праве, отсутствие которых привело к таким результатам.
Самое поразительное заключается в том, что и в наши дни при решении вопроса о сокращении некоторых видов оружия массового поражения американцы не хотят брать на себя конкретные письменные обязательства. Президент Буш прямо заявил, что мы друзья, а друзья друг другу должны верить на слова. Цену слова такого друга мы уже знаем.
Вывод очень простой, устные политические договоренности не должны иметь в качестве своего объекта регулирования важные темы, влияющие на судьбы целых народов, они должны заключаться между приблизительно равными по силе партнерами, именно равные партнеры знают цену санкциям, которые могут последовать в ответ за невыполнение устной договоренности. Равные по классу партнеры могут адекватно относиться к таким обязательствам. Принятое на себя политическое обязательство может нарушить только сильная сторона в отношении более слабого по переговорному процессу партнеру. Так как в случае нарушения международно-правового обязательства у слабого государства практически нет никаких шансов реализовать свое право на справедливую компенсацию- компенсацию в широком смысле этого слова. В этой связи нет никакого смысла подвергать анализу имеющихся в распоряжение потерпевшей стороны средств международной защиты.
3. Что касается правил игры , то их можно квалифицировать как неписаные политические нормы. Они присутствуют во всех видах международных отношений и сливаются с правилами практики, обыкновения. От писаных политических норм, они отличаются не только по способу создания и форме, но и по иным параметрам. Они отличаются широтой и подвижностью содержания. Их задача - регулировать отношения в наиболее деликатной сфере, в которых создание и принятие политических актов не представляется возможным. Именно правила игры составляют суть соглашения о способе существования модус вивенди . Недавний шпионский скандал между РФ и США очень наглядно и выпукло иллюстрирует существование и действие во времени и пространстве данных политических норм.
Уже всему миру известно, что в штате дипломатических представительств определенное число мест отводится кадровым разведчикам. Они проводят разведывательно-подрывную работу. Одни лучше, другие - хуже, но работа эта ведется денно и ночно, и в случае соблюдения элементарных правил игры, никто им не мешает. Приход к власти нового американского президента еще не успевшего освоить правила игры в данной сфере международных отношений привели к громкому скандалу, сопровождающемуся взаимными угрозами и неприятностями.
4. Резолюции международных организаций в последнее время рассматриваются многими юристами; международниками - как источники международного прав. Профессор А.Л. Колодкин на ежегодном собрании Российской ассоциации международного права в своем выступлении совершенно правильно сказал о том, что пора наконец нам пересмотреть свое отношение к источникам международного права. Международный договор и обычай , как признанные и веками проверенные источники международного права, нуждаются в новом прочтении и добавлении к ним новых источников международного права. В этой связи необходимо вспомнить деятельность ОБСЕ. Возникнув как постоянный форум диалога и сотрудничества, Совещание, а в настоящее время Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, прошла длинный и трудный путь борьбы за претворение в жизнь ее идей. В рамках ОБСЕ после принятия хельсинского заключительного акта было разработано значительное число документов, включающих важнейшие принципы и обязательства ОБСЕ в политической сфере. К их числу можно отнести Парижскую хартию для новой Европы, венский документ по мерам укрепления доверия и безопасности, Кодекс поведения по политико-военным аспектам сотрудничества, Декларация лиссабонского саммита по модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века и другие. Сила воздействия актов ОБСЕ на некоторые умы настолько значительна, что многие пытаются приблизить решения данной организации к источникам международного права. Несомненно, что это очень сложный вопрос, требующий самого вдумчивого изучения и подхода.
Связь политических норм и международно-правовых норм двусторонняя. Политические нормы должны создаваться и осуществляться, не вступая в противоречие с международным правом, а международно-правовые нормы с учетом политических норм. Совершенно очевидно, что правовые нормы в большинстве свое создаются с учетом реалий мировой политики и в частности внешней политики государств, играющих ключевую роль в международном процессе, в противном случае вновь созданная норма международного права изначальна станет неэффективной и не будет соблюдаться основными участниками (акторами) международного правотворческого процесса. Политика - это одно, а право - другое. Г.И.Тункин рассматривал взаимоотношения политики и права, в данном случае внешней политики и международного права, в двух формах связи:
А) в аспекте обязательств государств международное право выступает как ограничение в отношении внешней политики и дипломатии и международным правом;
В) в аспекте прав оно ( международное право, курсив мой), наоборот, выступает как средство или опора для внешней политики.
Нужно оговориться, что это противопоставление не является абсолютным. Элемент ограничения имеется не только в правовой обязанности, но и в субъективном праве, так как всякое право есть ограниченное право. Примеров, когда международное право становится обязательством государства при реализации ее внешней политики, и наоборот, средством или опорой можно привести множество, мы ограничимся двумя:
А). Подписав хельсинский заключительный Акт СССР, а затем и РФ как продолжательница СССР, приняла на себя ряд обязательств, В Акте зафиксированы основные принципы поведения государств-участников по отношению к свои гражданам, среди них можно выделить следующие принципы: принцип нерушимости границ и территориальной целостности государств с одной стороны и противостоящие им принципы: уважение прав человека и основных свобод, и равноправие, и право народов распоряжаться своей судьбой. Необходимо в этой связи заметить, что данные принципы являются неотделимо связанными понятиями, но верховенство какого-либо принципа над другими не существует. Так же важно отметить, что концепция самоопределения не должна отождествляться с отделением. В этой связи международное сообщество должно предпринимать все необходимые усилия, направленные против сепаратистов односторонне прикрывающихся одними принципами и игнорирующими другие.
Б) В последнее время некоторыми государствами настойчиво проталкивается идея о реформировании Совета Безопасности ООН. Осознавая всю важность данного вопроса и понимая, что реформирование СБ ООН в будущем неизбежно, РФ как постоянный член СБ максимально эффективно используя нормы международного права должна быстро и инициативно подготовиться к этому процессу. В этом случае действующее международное право служит надежным гарантом соблюдения национальных интересов. Разумеется право, в том числе и международное, не может затормозить процесс общественного развития, и если право становится в резкое противоречие с закономерностями общественного развития, оно неизбежно уступает дорогу эти объективным законам.
Работая над данной статьей, автору в первую очередь, приходилось опираться на публикации тех юристов-международников, кто признает наличие политических норм в международном праве, что касается обобщения и анализа мнения оппонентов, которые отказывают политическим нормам в праве самостоятельного бытия, то автор себе такой цели не ставил. Подводя итог данной работе можно сделать следующий вывод: политическая норма -согласованное правило поведения государств в отношении определенного объекта международно-правового регулирования путем придания ему политически обязательной силы. | |
