| | Ограничение и приостановление действия лицензии
Установленное статьёй 30 закона от 27 ноября 1992 г. №4015-1 «Об организации страхового дела» (далее закон о страховом деле) право органа страхового надзора на ограничение, приостановление и возобновление действия лицензии орган страхового надзора реализует в соответствии с:
· положениями статьи 32.6 закона о страховом деле,
· а также в соответствии с утверждённым Приказом Минфина РФ от 17 июля 2001 г. N 52н Положением «О порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации» (далее Положение об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии).
В соответствии с положением пункта 4 статьи 32.6 закона о страховом деле и пунктом 3 Положения об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии основанием для ограничения или приостановления лицензии может быть только не выполнения или уклонение от выполнения страховщиком предписания выданного ФССН. Следовательно, при обнаружении в деятельности страховщика нарушений орган страхового надзора должен выдать предписание. Данная обязанность возложена на ФССН пунктом 1 статьи 32.6 закона о страховом деле, а в пункте 2 данной статьи приведён перечень оснований для дачи предписаний страховщику. С одной стороны в данном пункте приведён закрытый список, так как в данной статье нет соответствующей оговорки, но на самом деле это иллюзия – отдельные подпункты списка дают органу страхового надзора некоторую свободу в выдаче предписаний. При этом нормы закона о страховом деле и нормы Положения об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии отличаются по своим формулировкам и, следовательно, противоречат друг другу. Данное расхождение подтверждается приведённой ниже таблицей.
|
Статья 32.6 Закона о страховом деле |
Пункт 5 Положения об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии |
|
2) несоблюдения страховщиком страхового законодательства в части формирования и размещения средств страховых резервов, иных гарантирующих осуществление страховых выплат фондов; |
б) несоблюдение установленных правил формирования и размещения страховых резервов; |
|
3) несоблюдения страховщиком установленных требований к обеспечению нормативного соотношения активов и принятых обязательств, иных установленных требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности; |
в) несоблюдение установленных требований к нормативному соотношению между активами и страховыми обязательствами; |
Возможно, что при принятии закона данные пункты специально оставил открытыми, с целью их соответствия страховому законодательству в ходе его реформирования, и появления новых требований к обеспечению устойчивости страховщиков и новых гарантирующих страховые выплаты фондов. То есть это нормы «на вырост». В реальности же данные оговорки являются основанием для предъявления формальных претензий со стороны ФССН.
Из приведённой таблицы видно, что в отличие от закона о страховом деле Положения об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии не даёт возможности расширительного толкования данных пунктов, но в тоже время в подпункте «з» пункта 5 закреплено за органом страхового надзора право выдавать предписания за «иные нарушения», что в свою очередь даёт ФССН ещё более широкие возможности для предъявления формальных претензий к страховщикам.
Негативные нормы Положения об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии, не имеющие подтверждения в законе о страховом деле не могут иметь каких-либо негативных последствий для страховщиков. Положение об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии является подзаконным актом и не может противоречить закону. Таким образом, в случае дачи предписания органом страхового надзора по нарушениям, не включённым в пункт 2 статьи 32.6 закона о страховом деле, у страховщика есть все основания оспорить такое предписание в суде. С другой стороны необходимо заметить, что подпункт 3 пункта 2 статьи 32.6 указывает на иные установленные требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности. Пункт 4 статьи 25 закона о страховом деле устанавливает, что требования финансовой устойчивости страховщиков закрепляются законом и нормативными правовыми актами органа страхового регулирования.
Хотя в законе нет указаний на содержание предписания, можно с уверенностью сказать, что в предписании должно быть указано наименование нарушителя без ошибок. Если же в наименовании есть ошибки, то у страховщика появляется возможность получить «отсрочку», посредствам направления в орган страхового надзора письма с указанием на ошибки и просьбой уточнить наименование нарушителя. Но, конечно всё в данной ситуации зависит от ошибок. Также в предписании должно быть точно указано нарушение, являющееся основанием для дачи предписания, как говорилось выше. Если же нарушение сформулировано не точно, то есть, возможны различные толкования или же приведена не корректная ссылка на нормы права, то у страховщика опять же есть повод направить в ФССН письмо с просьбой уточнить суть нарушения.
Далее в соответствии с пунктом 3 статьи 32.6 закона о страховом деле орган страхового надзора направляет предписание страховщику. Для дальнейших правомерных действий ФССН необходимо иметь подтверждение факта получения страховщиком предписания. Закон не устанавливает формы пересылки, но, руководствуясь, простой логикой можно прийти к выводу, что предписание должно быть направлено заказным с уведомлением. Данное утверждение можно подтвердить аналогией закона. В качестве примера возьмём Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. №95-фз. Вопросу извещения здесь посвящена целая 12 глава, где расписаны все аспекты извещения стороны процесса. Так, в статье 122 АПК РФ указано, что, если копия судебного акта направляется стороне по почте, то заказным с уведомлением, если передаётся в суде, то только под расписку, если почтой или иными средствами связи то с обязательным указанием фамилии, имени и отчества и передающего и принимающего.
Однако орган страхового надзора далеко не всегда следует этому правилу, что подтверждается решениями о не обоснованном ограничении, приостановлении или отзыве лицензии у страховщика на том основании, что у органа страхового надзора не было доказательств подтверждающих получение страховщиком предписания, вынесенными федеральными арбитражными судами.
Так, например, Постановлением Федерального Арбитражного Суда Московского Округа от 18 октября 2001 г. по делу N КА-А40/5840-01, решения первой и апелляционной инстанций оставлены без изменений. Требование страховщика (истец) о признании Приказа Министерства финансов РФ (ответчик) от 09.03.2000 №66 недействительным удовлетворено, в том числе и на том основании, что ответчик (ФССН) не представил подтверждения получения истцом предписания от 12.01.2000 №24-02/32-02.
Также необходимо разрешить вопрос о том какой государственный орган и в каком составе уполномочен принимать решение о выдаче предписания и об издании приказа об ограничении, приостановлении или отзыве лицензии. В соответствии с пунктом 4 Положения об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии Минфин РФ или региональные органы страхового надзора дают предписание об устранении нарушений, а в соответствии с пунктом 10 Положения – Минфин РФ вправе приостановить, ограничить или отозвать лицензию. В тоже время в Положении Министерстве финансов Российской Федерации, утверждённом Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004г. №329, за Минфином не закреплено подобных полномочий. В соответствии с пунктом 2 Постановления от 30 июля 2004 г. №329 Минфин РФ «… осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении... Федеральной службы страхового надзора…». Кроме этого в соответствии с пунктом 5.2 Положением о Федеральной службе страхового надзора, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004г. №330 именно Федеральная служба страхового надзора «принимает решения о… аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев».
Здесь необходимо обратить внимание на два момента.
Во-первых, появляется новое действие допустимое в отношении лицензии – аннулирование. Чем отличается аннулирование от отзыва? Вероятно, что ничем. Такой вывод напрашивается, если познакомиться со статьёй 39 Федерального закона от 7 июля 2003г. №126-фз «О связи», откуда вытекает, что аннулирование это тоже самое, что и отзыв.
Во-вторых, ФССН не может аннулировать, ограничивать, приостанавливать, возобновлять и отзывать лицензии страховых актуариев. Закон о страховом деле устанавливает для подобных действий со стороны ФССН в отношении участников страхового рынка одинаковые условия, то есть не проводит отделяет страховых актуариев от других участников страхового рынка. Возникает новое противоречие между законом о страховом деле и Положением. Снова необходимо заметить, что Положение является подзаконным актом и, следовательно, должно соответствовать закону. Таким образом, можно с уверенностью сказать, что приостановление, ограничение и отзыв лицензий страховых актуариев осуществляется только органом страхового надзора.
И, наконец последнее и самое главное. В соответствии со статьями 32.6 и 32.8 ограничение, приостановление и отзыв лицензии осуществляется органом страхового надзора, а по смыслу пункта 1 Положения о Федеральной службе страхового надзора ФССН и является органом страхового надзора. Таким образом, представляется правомерным утверждение, что предписания и приказы об ограничении, приостановлении и отзыве лицензии должны исходить исключительно от ФССН.
Ещё один важный вопрос в отношении отзыва, приостановления или ограничения лицензии заключается в следующем, какие правовые последствия для страховщика влечёт устранение нарушение за пределами установленного предписанием срока?
Если исходить из смысла пункта 4 статьи 32.6 закона о страховом деле, то не представление доказательств надлежащего выполнения предписания страховщиком в срок, то есть, в том числе и представление данных доказательств за пределами установленного, срока является основанием для ограничения, приостановления или отзыва лицензии. С другой стороны ограничение, приостановление или отзыв лицензии являются вынужденными мерами, принимаемыми органом страхового надзора в целях защиты интересов других участников страховых отношений, то есть причиной данных мер является наличие самих нарушений. В случае устранения нарушений пусть и за пределами установленного срока исчезает, и основание для принятия органом страхового надзора указанных выше мер. Автору представляется, что в случае устранения нарушения за пределами установленного срока разумнее было бы установить штрафные санкции для страховщика, а не те же негативные последствия, которые влечёт за собой не устранение нарушений указанных предписанием. Однако законодательный орган считает иначе и в пункте 2 статьи 32.7 закона о страховом деле указывает, что одним из условий отмены данных мер является устранение нарушения в установленный срок. Представляется, что в настоящее время у страховщика нет стимула для устранения нарушений, если страховщик знает, что нарушения будут устранены за пределами установленного срока, в любом случае в отношении страховщика будет применена одна из указанных мер. В данной ситуации всё будет завесить от позиции конкретного суда.
Хотя в данном вопросе опять же можно применить аналогию права и сослаться на нормы процессуального права. Так, например, в соответствии со статьёй 114 пунктом 6 Арбитражного процессуального кодекса РФ если документы либо денежные суммы были сданы на почту, переданы или заявлены в орган либо уполномоченному их принять лицу до двадцати четырех часов последнего дня процессуального срока, срок не считается пропущенным. Таким образом, если представить, например, в судебном заседании доказательства подтверждающие исполнение предписания до 24:00 последнего дня указанного в предписании, то, вероятно, есть все основания на стаивать на том что предписание было исполнено в срок.
Судебных разбирательств по вопросу устранения нарушения, за пределами выделенного для этого срока нет, но по аналогичному спору есть Постановление ФАС Московского округа от 10.06.2005 по делу №КА-А40/4828-05.
В данном случае регистрация увеличения уставного капитала была осуществлена за пределами срока установленного в законе о страховом деле, т.к. регистрация дополнительной эмиссии в ИМНС была осуществлена 09.08.2004, в то время как законом установлено, что уставной капитал должен был быть увеличен до 01.07.2004. в соответствии с частью 1 статьи 2 Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 172-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации" (далее закон №172). В тоже время приказ об отзыве лицензии был подписан 20.09.2004. ФССН при обосновании кассационной жалобы формально толковало норму части 1 статьи 2 закона №172 и указывало на тот факт, что «нельзя признать выполнение страховой организацией требований закона по формированию уставного капитала, поскольку регистрация изменений произведена после 1 июля 2004 года». ФАС Московского округа наоборот подошёл к решению проблемы комплексно и при принятии решения руководствовался не только нормами страхового права, но и положения законодательства об акционерных обществах. Суд указал, что федеральный закон N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" связывает формирование уставного капитала не с регистрацией в ИМНС, а с фактической его оплатой (размещением) дополнительных акций общества. Необходимыми условиями формирования уставного капитала являются:
· наличие документального подтверждения размещения,
· внесение соответствующих записей в реестр акционеров,
· наличие права собственности у акционерного общества на денежные средства, перечисленные в счет оплаты акций и возникновение права собственности акционеров на приобретенные акции.
В решение ФАС Московского округа отметил, что «Судом обоснованно указано на то обстоятельство, что на момент издания оспариваемого Приказа зарегистрированы в установленном законом порядке изменения, внесенные в учредительные документы». Суд оставил решение суда первой инстанции без изменения, а кассационную жалобу ФССН без удовлетворения.
Решение по данному делу является показательным, поскольку, во-первых, показывает, что не обязательно все действия, направленные на исполнение предписания или каких-либо императивных норм права должны быть исполнены до истечения установленного срока. Данное требование распространяется лишь на ключевые действия, указанные в соответствующем законе РФ. Также необходимо учитывать, что часто при формировании правовой позиции подготовке предписания или приказа, а в последующем и в процессе ФССН исходит из формальных положений закона и опирается чаще на нормативно-правовые акты, регулирующие сферу страхования, что, соответственно накладывает некоторые ограничения на «свободу действий» органа страхового надзора.
Необходимо также заметить, что если орган страхового надзора обнаружит, что предоставленная страховщиком информация является недостоверной, то это не повлечёт за собой выдачу нового предписания, а будет для органа страхового надзора являться основанием для признания, выданного ранее предписания не исполненным, что установлено абзацем 5 пункта 3 статьи 32.6 закона о страховом деле. Исходя из это данную норму можно развить следующим образом. Так как в момент установления факта недостоверности представленных данных, скорее всего, истечёт срок установленный для исполнения предписания, то орган страхового надзора правомерно на основании приказа о признании ранее выданного предписания не исполненным вынесет приказ об ограничении, приостановлении или отзыве лицензии у страховщика. Данную норму страховщики могут использовать в свою пользу. В случае, если сроки истекли можно представить неполную или даже информацию с ошибками. На время проведения со стороны ФССН проверки достоверности данных страховщик получит небольшую отсрочку, что позволит до конца исполнить предписание. Главное успеть представить «новые» данные до того как ФССН найдёт недостатки в представленных документах или в крайнем случае заявить эти документы в ходе судебного разбирательства, но эти действия находятся уже на грани законности.
Важной представляется оговорка в пункте 4 статьи 32.6, касающаяся действий страховщика при наложении ограничения на действия лицензии и пункте 5 этой же статьи, касающемся приостановления действия лицензии. Страховщик не может вносить в договора страхования по отдельным видам страхования и/или перестрахования изменения, влекущие увеличение обязательств страховщика. Следовательно, страховщик может предпринимать действия направленные на уменьшение своих обязательств, например, выплачивать страховые возмещения.
Также в соответствии с законом о страховом деле ограничение действия лицензии не применяется к оказанию услуг страхового брокера. Следовательно, к брокерским конторам могут применяться или приостановление или отзыв лицензии. Следовательно, если орган страхового надзора издаст приказ об ограничении действия лицензии страхового брокера, то данный приказ можно обжаловать в суд как не законный, воспользовавшись во время разбирательства отсрочкой для устранения нарушений, так как применение к данному страховому брокеру без отмены или признания незаконным приказа об ограничении лицензии, ещё и санкции в виде приостановления лицензии будет не законным, т.к. получиться, что виновное лицо будет дважды наказано за один проступок.
В течение 10 рабочих дней ФССН публикует информацию о вынесенном решении о приостановлении или ограничении действующей лицензии страховщика должно быть опубликовано в печатном органе. Пункт 7 статьи 32.6 закона о страховом деле, закрепляющий данную обязанность, является одним из этапов создания открытого страхового рынка. В данной ситуации возникает коллизия интересов. С одной стороны страхователей, которые вправе иметь доступ к информации о лицензиях действующих, ограниченных, приостановленных и отозванных. С другой стороны конкретного страховщика у которого отозвана лицензия, так как подобные публикации наносят ощутимый вред репутации компании. Не смотря на данную коллизию, позиция закона представляется необходимой и обоснованной, но в тоже время данная норма требует от ФССН обоснованности и взвешенности в действиях и решениях. Представляется, что для непосредственного руководителя ФССН необходимо установить личную ответственность за все решения ФССН, что позволило бы защитить страховщиков от неправомерных действий со стороны ФССН.
В будущем ФССН планирует так же сделать открытой отчётность и результаты проверок страховщиков, даже если у страховщика не было нарушений. Правомерность данного действия представляется уже сомнительной, так как в зависимости от глубины проводимого анализа возможно разглашение корпоративных секретов.
Отзыв лицензии
Если исходить из положений пункта 2 статьи 32.8 закона о страховом деле то существует два варианта отзыва лицензии:
1. принудительный;
2. добровольный.
Добровольный отзыв, т.е. отзыв по инициативе страховщика, происходит в случае ликвидации страховщика и особых проблем не представляет. Отзыв же лицензии по решению ФССН оставляет много вопросов.
Во-первых, закон о страховом деле в пункте 2 статьи 32.8 чётко закрепляет только два основания для отзыва лицензии.
Первое – это не устранение нарушений, и второе – «если субъект страхового дела в течение 12 месяцев со дня получения лицензии не приступил к осуществлению предусмотренной лицензией деятельности или не осуществляет ее в течение финансового года». В отношении последнего основания могут возникнуть вопрос, в чём разница между основанием "не приступил к осуществлению деятельности в течение 12 месяцев со дня получения лицензии" и "не осуществляет данную деятельность". По данному вопросу Минфин РФ в письме от 4 марта 2004 г. N 24-00/КП-44 следующим образом сформулировал свою позицию.
Если страховщик в течение 12 месяцев со дня получения лицензии не заключил ни одного договора страхования то он "не приступил к осуществлению деятельности". В случае же осуществления страховщиком страховой деятельность после получения соответствующей лицензии, но отсутствие хотя бы одной страховой операции на установленную отчетную дату является основанием для признания факта, что страховщик "не осуществляет ее" (страховую деятельность). Остаётся неясным, что подразумевается под «страховой операцией». Вероятно, имеется ввиду так же заключение страховых договоров. Представляется, что вопрос, в чём же отличие между данными терминам будет оставаться открытым до первого слушанья в суде. Необходимо также исходить из того, что Минфин не принимает во внимание какие-либо "объективные" обстоятельства. Считается, что у страховщика была возможность подготовиться должным образом к осуществлению страховой деятельности.
Во-вторых, это основания отзыва лицензии. Закон предусматривает, что список оснований является открытым, но регулируется только нормами данного закона. Таким образом, установление исполнительными органами в лице Правительства РФ каких-либо иных оснований, не закреплённых в законе является противозаконным.
Какие же последствия влечёт за собой отзыв лицензии со дня вступления в силу решения об отзыве лицензии?
1. субъект страхового надзора не вправе заключать новые договора, ровно как и вносить изменения в договора, влекущие увеличение обязательств;
2. в течение 6 месяцев:
a. субъект страхового права принимает решение о прекращении страховой деятельности;
b. исполняет обязанности по договорам страхования;
c. передаёт обязательства по договорам страхования или расторгает договора.
3. в течение месяца страховщик уведомляет страхователей об отзыве лицензии;
4. по истечение 3 месяцев обязательства по договорам страхования, отношения по которым не урегулированы передаются другому страховщику;
5. страховщик представляет бухгалтерскую отчётность ежеквартально;
6. до истечения шести месяцев страховщик представляет в орган страхового надзора документы подтверждающие исполнение обязанностей указанных в пункте 2 данного списка, а также бухгалтерскую отчётность и оригинал лицензии.
Не исполнение данных обязанностей является основанием для ФССН обратиться в суд с иском о ликвидации субъекта страхового права.
Обеспечение
Федеральный Арбитражный Суд Московского округа Постановление от 22 апреля 2005 г. по делу N КА-А40/3109-05 – суд согласился с возможностью принятия обеспечительных мер, в целях защиты интересов страховой компании и приостановил действие приказа ФССН об отзыве лицензии у страховой компании.
При этом из данного Постановления можно сделать выводы о том, какие у суда могут быть основания для отказа в принятии данной обеспечительной меры. И так, основаниями являются:
1. возможность реализации страховщиком собственных активов и последующее снижение платёжеспособности страховщика;
2. нарушение прав и законных интересов третьих лиц, публичных интересов. По данному вопросу существует Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.05.04 N 83
Необходимо заметить, что приведённые выше основания должны быть подтверждены фактами, иначе суд, скорее всего их не примет. Но указанное выше решение было принято в ходе рассмотрения искового заявления страховщика о признании приказа об отзыве лицензии не законным и суд исходил именно из того что отзыв лицензии приведёт к необратимым последствиям. Обоснование обеспечительных мер при рассмотрении вопроса о признании не законным приказа об ограничении или приостановлении представляется более трудной задачей.
В качестве заключения можно сказать, что судебная практика по вопросам приостановления, ограничения и отзыва лицензии весьма не однозначна и представляется, что говорить о какой-то конкретной тенденции в решения арбитражных судов пока рано. Анализ арбитражной практики затрудняется ещё и тем, что законодательство, регулирующее сферу страхования, постоянно изменяется. Но можно сказать точно одно, что подход к защите интересов страховщика должен включать в себя следующие компоненты:
1. широкий взгляд на законодательство, т.е. не следует сужать проблему до рамок страхового права, а на оборот необходимо расширять границы, стараясь захватить и другие сферы права;
2. при рассмотрении споров с ФССН в суде представляется возможность применять аналогию права, как было указано, выше по срокам и/или способам направления документов в ФССН;
3. часто ФССН при обосновании своих действий формально подходит к толкованию норм права, что вполне может быть использовано страховщиком в свою пользу в комбинации с первым и вторым пунктами данного списка. | |
