С начала осени Федеральная антимонопольная служба России пребывает в числе главных ньюсмейкеров страны. Принуждение к соблюдению закона нефтяников, поставщиков авиатоплива и региональных властей, поправки в Закон о защите конкуренции… А главное – горячо обсуждаемый второй антимонопольный пакет. О миссии и судьбе пакета мы беседуем с начальником Правового управления ФАС России, кандидатом юрид. наук Сергеем Анатольевичем Пузыревским.
Сергей Анатольевич, какова основная идея второго антимонопольного пакета? Какие цели он преследует?
Этот пакет законопроектов направлен на совершенствование антимонопольного регулирования в целях наиболее эффективного развития конкуренции на товарных рынках и пресечения негативных действий со стороны отдельных хозяйствующих субъектов, которые причиняют этой конкуренции ущерб.
Глобальную проблему призваны решить несколько включенных в пакет законопроектов. В частности, речь идет о возможности более оперативного реагирования на нарушения конкуренции и их более эффективного пресечения.
В первую очередь хочется сказать, что ст. 178 УК РФ в действующей редакции очень тяжело применяется на практике. Это связано в том числе с характеристикой состава преступления, который предполагает реальный ущерб. Такой прямой действительный ущерб не всегда имеется при выявлении правонарушений.
Упущенная же выгода от нарушений антимонопольного законодательства встречается гораздо чаще. В частности, невозможность заключить договор с лицом, доминирующим на рынке, может привести к самым негативным последствиям. Вплоть до банкротства предприятия, если от такого договора зависит возможность нормальной работы организации.
Упущенная выгода – частый спутник нарушений
Такие нюансы учитывает разработанная нами совместно с МВД России и МЭР новая редакция ст. 178. Этот законопроект неоднократно обсуждался в Правительстве у первого заместителя председателя Игоря Ивановича Шувалова. Не так давно он был согласован с государственно-правовым управлением Президента РФ.
Предполагается введение уголовной ответственности за картели, соглашения, направленные на ограничение конкуренции.
Вводится несколько составов преступления. Ответственность может наступать как при наличии ущерба (крупный – более 1 млн руб., особо крупный – более 5 млн), так и при получении дохода от неправомерных действий в крупном (от 5 млн руб.) или особо крупном (более 25 млн) размере.
Кроме того, действия, направленные на ограничение доступа на рынок, которые влекут аналогичные перечисленным последствия, также должны влечь ответственность по УК РФ. То же самое при злоупотреблении доминирующим положением – установлении монопольно высокой или низкой цены, навязывании невыгодных условий договора либо отказе от его заключения.
Дисквалификацией по чинам
Вы говорите о нарушениях со стороны хозяйствующих субъектов. Но проект направлен и на борьбу со злоупотреблениями со стороны чиновников…
Совершенно верно. Составы преступления сформулированы достаточно широко. Возможна и уголовная ответственность государственных служащих, если их нарушающие антимонопольный закон действия привели к ущербу или извлечению преступного дохода. Помимо этого, в рамках пакета мы предусматриваем административную ответственность чиновников. Ответственность в виде дисквалификации на срок до трех лет.
Мы очень долго дискутировали по поводу этой нормы с коллегами из других федеральных органов власти. Тем не менее она объективно необходима. Штрафы проблемы принципиально не решают…
Из проекта
...ст.14.9 изложить в следующей редакции:
«Ст.14.9. Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления
Действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, ЦБ РФ, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством и приводят или могут привести к ограничению конкуренции, а равно к ограничению свободы перемещения товаров, свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 14.32 настоящего Кодекса, – влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 15 тыс. до 30 тыс. руб. либо дисквалификацию на срок до 3 лет».
(Здесь и далее приводятся положения проекта в редакции, согласованной 20.10.08.)
А «оборотные штрафы» с суммы взятки или иного связанного с нарушением дохода?
(Улыбается.) Тут должна работать соответствующая статья УК РФ, применяемая правоохранительными органами.
Наша задача – прямо прописать административную ответственность должностных лиц за нарушения в антимонопольной сфере. Сейчас этого нет.
В связи с усилением уголовно-правовой составляющей борьбы за честную конкуренцию предполагается усилить «антимонопольную милицию»?
Конечно, мы надеемся, что с принятием поправок в ст. 178 УК РФ штат этого подразделения МВД России будет увеличен.
Мы же, специально отмечу, никаких функций в сфере оперативно-розыскной деятельности не просим и не получаем.
То есть ФАС действует так же, как, например, налоговые органы. Обнаруживаете признаки преступления и передаете информацию милиционерам?
Да, мы решаем вопросы об административных правонарушениях. Если речь идет о возможной уголовной ответственности руководителей компаний, то соответствующие материалы передаются в МВД России.
ФАС России не получает функций в сфере ОРД
Видимо, возможна и обратная ситуация. Следователь ведет дело, ему необходимо заключение специалистов вашего ведомства. Он может обратиться за помощью?
Мы готовы давать подобные заключения. Но ст. 178 практически не работает. Ждем, что после внесения поправок ситуация изменится.
Главное – доказать
Раз уж заговорили про уголовное право… В США антимонопольное регулирование достаточно сильно «криминализировано» – в том смысле, что существуют уголовные санкции за невыполнение запросов Федеральной торговой комиссии и тому подобные вещи. Планируется ли вводить подобные санкции у нас или ужесточать наказание по КоАП РФ, например?
Если такая потребность возникнет, мы усилим административное наказание. Но на сегодняшний день санкции достаточно жесткие – за непредставление информации, например, с компании может быть взыскано до полумиллиона рублей.
Из проекта
...дополнить ст.9.15 следующего содержания:
«Ст.9.15. Нарушение стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии
Нарушение требований стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц – от 3 тыс. до 5 тыс. руб.; на юридических лиц – от 50 тыс. до 200 тыс. руб.».
Кроме того, в рамках второго антимонопольного пакета мы достаточно подробно прописываем полномочия нашей службы, включая полномочия по проведению проверок. Очень важно соблюсти при этом и права компаний.
Проверки – всегда некий гнет на бизнес.
Поэтому они должны проводиться в строго определенных случаях и в соответствии с жесткой процедурой.
Полномочия проверяющих комиссий также должны быть четко оговорены.
Так вот, обсуждается вопрос о предоставлении нам права выемки определенных документов при проведении проверок.
Такое полномочие есть у некоторых государственных органов нашей страны. Есть оно и у наших заграничных коллег. КоАП РФ также предусматривает изъятие документов в рамках административных процедур.
Право выемки – в четких процессуальных рамках – у антимонопольных органов должно быть.
Иначе серьезные нарушения, за которые предусмотрены штрафы в сотни миллионов рублей, раскрыть невозможно. Речь идет о случаях, когда сведения нам не предоставляются, а изъять документы мы не вправе.
Иными словами, сами штрафные санкции не всегда эффективны. Должны быть инструменты получения информации, необходимой для расследования дела.
Имеются в виду и механизмы взаимодействия с правоохранительными органами?
Конечно, мы обмениваемся информацией с органами внутренних дел. Данные, подтверждающие наличие картельного сговора, например, могут быть получены в рамках ОРД.
Поэтому мы очень заинтересованы во взаимодействии с МВД России. Рады, что и они заинтересованы в сотрудничестве с нами.
Не только – доминанты!
Еще одним важным положением законопроекта является запрет на злоупотребление рыночной властью субъектами, которые не занимают существенной доли на рынке, но могут определять поведение других хозяйствующих субъектов или оказывают решающее влияние на обращение товара.
Да, есть такие субъекты, которые, условно говоря, поднимают цену на продукт, зная, что к ним все равно пойдут покупатели.
Как правило, это доминанты – компании, которые уже подпадают под регулирование.
Но иногда и другие субъекты обладают схожей властью. Это также должно пресекаться.
Государство должно реагировать на ситуации, когда в результате дисбаланса спроса и предложения устанавливаются несправедливые цены и т. п. Это актуально и для случаев, когда лицо при стечении определенных обстоятельств начинает определять ценовую политику в местности на какой-то короткий промежуток времени.
Также мы предлагаем установить требования к размещению заказов на закупки товаров, работ, услуг для нужд естественных монополий. Здесь у нас достаточно много разногласий с коллегами из других государственных органов.
Тем не менее государство устанавливает тарифы на продукцию естественных монополий и требует от них сокращения издержек.
Соответственно, расходы монополий, как и расходы государственных структур, должны производиться по итогам торгов с использованием конкурсной процедуры.
Расходы естественных монополий – по итогам торгов
А как насчет превенции в антимонопольном регулировании?
В рамках пакета мы предлагаем ввести ограничения на возможность занимать определенные доли в некоторых сферах. Например, в недропользовании, сетевой торговле.
Очень важно не бороться с последствиями монополизации тех или иных сфер, а предотвращать их.
Но мы не стремимся любыми способами провести эти поправки. Цель – обсудить идею и выработать наиболее действенный механизм превенции. Он должен работать на момент выхода на рынок. Обеспечивая большее количество игроков в любой сфере, мы способствуем развитию конкуренции.
Виден ли конец процессу согласования всех этих поправок?
Мы движемся очень быстро. Пакет разбит на две части. То, что не вызывает расхождений во взглядах с коллегами, и то, что требует дальнейшего обсуждения.
В последнюю группу входят вопросы о расходах естественных монополий, рыночной власти недоминантов и регулировании долей в определенных сегментах.
Так же как и вопрос об ответственности государственных и муниципальных служащих?
Нет, этот вопрос согласован. Нас поддерживает руководство Правительства. Поправки будут приняты в ближайшее время. Так же как, надеемся, и новая редакция ст. 178 УК РФ.
То есть проект будет передаваться в Госдуму по частям?
Совершенно верно, нельзя принимать в спешке нормы, которые неизвестно как повлияют на рынок. Нужно все обдумать, выслушать оппонентов и принять взвешенное решение.
Ясно. Нельзя не спросить о том, планируется ли уже третий антимонопольный пакет? Есть какие-то задумки?
(Смеется.) Нет, нам бы разобраться до конца с этими двумя. Частое изменение законодательства – не совсем хорошо.
Нужно выработать эффективный механизм и посмотреть, как он будет работать. При необходимости к каким-то поправкам можно будет вернуться
позднее. | 