В Российской Федерации особенно остро стоит проблема коррупции. В настоящее время политика Президента России активно направлена на борьбу с коррупцией как в части усовершенствования института наказания за коррупционные действия чиновников и должностных лиц, так и в части предупреждения возможности проявления коррупции.
В частности был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 17 июля 2009 года N 172-ФЗ (далее – Закон) согласно которому прокуратурой РФ, государственными органами и организациями проводятся экспертизы нормативных правовых актов (НПА) и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Помимо обязательной экспертизы, проводимой госорганами, Закон также предоставляет институтам гражданского общества и гражданам возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу НПА (проектов НПА), которая также учитывается при принятии того или иного НПА. Для этого необходимо получить аккредитацию в Министерстве Юстиции, заполнив небольшое заявление и приложив подтверждающие документы.
Таким образом, законодатель привлекает гражданское общество к активному участию в борьбе с коррупцией и становлению правового государства.
Рассмотрим наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативно-правовых актах и их проектах.
Так, специалисты Группы компаний «Юрэнерго», проводя антикоррупционные экспертизы, наиболее часто встречаются с такими коррупциогенными факторами как:
I. Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в том числе:
·широта дискретных полномочий (отсутствие или неопределенностьсроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц));
·определение компетенции по формуле "вправе"(диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций);
·выборочное изменение объема прав(возможность необоснованного установления исключений из общего порядкадля граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц));
·отсутствие или неполнота административных процедур(отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка).
II.Коррупциогенныефакторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, в том числе:
·злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций)
·юридико-лингвистическая неопределенность(употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера).
Вот некоторые проекты нормативных правовых актов,в которых были выявлены вышеуказанные коррупциогенные факторы:
1.Проект правил приобретения акцизных марок для маркировки алкогольной продукции и контроля за их использованием, утверждаемых Приказом Федеральной таможенной службы (далее – Правила).
В п.9 Правил указано «При невыполнении организацией требований настоящих Правил в части представления необходимых для регистрации заявления документов уполномоченный таможенный орган по истечении срока, указанного в пункте 7 настоящих Правил, в письменном виде извещает организацию о причинах отказа в регистрации заявления с одновременным возвратом представленных организацией документов. Денежные средства, уплаченные за акцизные марки, подлежат возврату по заявлению плательщика».
Вместе с тем срок, в течение которого, уполномоченный таможенный орган извещает организацию о причинах отказа в регистрации заявления Правилами не установлен, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка, а также коррупциогенным фактором, содержащим неопределенные требования к гражданам и организациям – злоупотребление правом заявителя органами государственной власти
Кроме того, в вышеуказанном пункте 9 Правил («уполномоченный таможенный орган в письменном видеизвещает организацию») неясно определен порядок извещения организаций (посредством почтовой связи, по факсу, по электронной почте, выдает извещение на руки и т.д.), что также является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – неопределенность условий принятия решения, выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка.
Данные замечания были учтены законодателеми в принятом Приказе ФТС «Об утверждении правил приобретения акцизных марок для маркировки алкогольной продукции и контроля за их использованием» от 7 октября 2010 г. N 1849 пункт 9 содержит следующую формулировку «При невыполнении организацией требований настоящих Правил в части представления необходимых для регистрации заявления документов уполномоченный таможенный орган по истечении срока, указанного в пункте 7настоящих Правил, в письменном виде посредством почтовой связи в течение трех рабочих дней извещает организацию о причинах отказа в регистрации заявления с одновременным возвратом представленных организацией документов. Денежные средства, уплаченные за акцизные марки, подлежат возврату по заявлению плательщика.».
В п.11, в абз.2 п.13, абз.2 п.43, абз.3 п.49 Проекта Правил установлена возможность направления уполномоченным таможенным органом письменных уведомлений в адрес организаций или выдача представителю организации.
Данные положения могут являться коррупциогенными факторами в виде определения компетенции по формуле «вправе», а также выборочного изменения объема прав.
Вышеуказанные замечания также были учтеныи законодатель принятом Приказе ФТС от 7 октября 2010 г. N 1849 предусмотрел срок, в течение которого направляются документы по почте, а также регламентировал выдачу на руки документов представителю организации только по его просьбе.
2. Проект приказа Минюста России «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата, начальников и заместителей начальников территориальных органов Минюста России и урегулированию конфликта интересов».
В пункте 11 Проекта Положения о Комиссии указано «при возникновении личной заинтересованности члена Комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания Комиссии, он обязан до начала заседания заявить об этом. В таком случае соответствующий член Комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса».
В антикоррупционной экспертизе было указано, что у члена Комиссии при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания Комиссии, заинтересованность может быть не только личная, но и в пользу третьих лиц, что может быть коррупциогенным фактором, способным повлиять на принимаемое Комиссией решение.
В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагалось пункт 11 Положения о Комиссии изложить в следующей редакции: «при возникновении личной, прямой или косвенной заинтересованности члена Комиссии…».
Законодателем были учтены замечания антикоррупционной экспертизыи в принятом Приказе Минюста России от 7 сентября 2010 г. N 218 пункт 11 Положения о комиссии был изложен в следующей редакции «При возникновении прямой или косвенной личной заинтересованности члена Комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания Комиссии, он обязан до начала заседания заявить об этом. В таком случае соответствующий член Комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса.»
3. Проект Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации (далее – Регламент).
В пункте 80 Регламента указано «по результатам контроля центральным аппаратом (территориальным органом) в соответствии с законодательством Российской Федерации могут быть приняты следующие меры:
вынесено предупреждение (внесено представление);
приостановлена деятельность общественного объединения или религиозной организации;
возбуждено дело об административном правонарушении;…»
Таким образом, Регламент устанавливает не обязательность принятия мер по результатам контроля в случае выявления правонарушений, а возможность, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и/или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно: широта дискреционных полномочий и определение компетенции по формуле "вправе", а также употребление категорий оценочного характера.
В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов экспертами предлагалось пункт 80 Регламента изложить в следующей редакции:
«По результатам контроля центральным аппаратом (территориальным органом) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимается одна из следующих мер:
вынесено предупреждение (внесено представление);
приостановлена деятельность общественного объединения или религиозной организации;
возбуждено дело об административном правонарушении;...»
Данные замечания экспертизы были учтеныи в приятом Приказе Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 456 в пункте78 Регламента указано:
«По результатам контроля центральным аппаратом (территориальным органом) в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации принимаются следующие меры:
вынесение предупреждения (внесение представления);
приостановление деятельности общественного объединения или религиозной организации;
возбуждение дела об административном правонарушении;…»
4. Проект Постановления Правительства Российской Федерации об утверждении Положения о государственном надзоре в сфере рекламы (далее – Постановление правительства РФ, Положение).
В подпунктах «а» и «г» пункта 4 Положения «Антимонопольный орган при осуществлении государственного надзора в сфере рекламы в пределах своих полномочий:
а) организует и проводит проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательстваРоссийской Федерации о рекламе;
г) организует и проводит плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации о рекламе юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями».
Вместе с тем порядок и сроки организации и проведения проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательстваРоссийской Федерации о рекламе Положением не был установлен, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, отсутствие или неполнота административных процедур.
Кроме того, Положением также не установлено в каких конкретно случаях могут проводится плановые, а в каких неплановые проверки, что может являться коррупциогенным фактором - определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов экспертами предлагалось установить сроки и порядок проведения проверок, а также указать в каких конкретных случаях могут проводиться плановые и неплановые проверки.
Согласно подпункту «в» пункта 6 Положения «Должностные лица антимонопольного органа при осуществлении государственного надзора в сфере рекламы в пределах своей компетенции имеют право получать образцы рекламных материалов, документов, объяснений в письменной или устной форме, информации (в том числе составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, а также информации, составляющей государственную тайну при наличии у соответствующего должностного лица антимонопольного органа оформленного надлежащим образом допуска к сведениям соответствующей степени секретности), включая служебную переписку в электронном виде, необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями»
В данном пункте Положения определено что антимонопольный орган вправе получать от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей любую информацию и документы какотносящиеся к проведению проверки соблюдения законодательства о рекламе, так и не относящиеся к последней, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан.
В подпункте «е» пункта 7 Положения установлено, что «Должностные лица антимонопольного органа, при осуществлении государственного надзора в сфере рекламы, обязаны знакомить должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо их представителей с результатами мероприятий по государственному надзору в сфере рекламы».
В то же время процедура и сроки такого ознакомления с результатами мероприятий по государственному надзору в сфере рекламы Положением не были установлены, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, отсутсвие или неполнота административных процедур.
Кроме того, согласно п.10 Положения Решения должностных лиц антимонопольного органа, могут быть обжалованы в установленном законодательством Российской Федерации порядке, однако сам порядок и сроки изготовления и направления решений должностных лиц антимонопольного органа в адрес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в Положении не указаны, что может являться коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил – отсутствие или неопределенность сроков, отсутствие или неполнота административных процедур.
В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагалось установить сроки и порядок ознакомления с результатами мероприятий по государственному надзору в сфере рекламы, а также изготовления и направления решений должностных лиц антимонопольного органа в адрес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Данные замечания были также учтены законодателем.
Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2012 г. N 1346 «Об утверждении положения о государственном надзоре в области рекламы» указано, что должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного надзора, пользуются правами, установленными статьей 33Федерального закона "О рекламе", соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные статьями 15- 18Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также несут ответственность за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5 положения).
К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателейпри осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных статьей 35.1Федерального закона "О рекламе" (пункт 7 положения).
В пункте 8 положения указано, что в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся плановые и внеплановые документарные и выездные проверки в соответствии со статьями 9- 13и 14Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также мероприятия по контролю, при проведении которых взаимодействие антимонопольных органов с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями не требуется и обязанности по предоставлению информации и исполнению требований антимонопольных органов на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не возлагаются.
Согласно п.10. положения сроки и последовательность административных процедур и административных действий при осуществлении государственного надзора, в том числе при проведении проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, устанавливаются административными регламентами, утверждаемыми в установленном порядке.
В связи с изложенным, можно прийти к выводу, что в настоящее время государство (в том числе путем предоставления гражданам и их объединениям возможности проведения антикоррупционных экспертиз НПА и их проектов, проведения общественных консультационных советов, обобщения мнений граждан и т.д.) в целях становления правового государства способствует институтам гражданского общества оказывать действительное влияние на содержание и суть принимаемых нормативных правовых актов в Российской Федерации.
| 
